“跑部钱进”与清代部吏腐败

“跑部钱进”与清代部吏腐败
洪振快

　　清同治七年（1868年），继太平天国起义被镇压之后，捻军也即将被彻底消灭。战争进入扫尾阶段，军费的报销提上了议事日程。但是让湘军、淮军的主帅曾国藩、李鸿章有点烦恼的是，军费的报销遇到了一点麻烦。麻烦的倒不是担心皇上说他们花钱太多，而是户部书吏（类似现在财政部机关办事人员）给他们设置了障碍，需要交纳高额“部费”才能解决。
　　
　　遇到问题就要解决。以曾、李一个直隶总督、一个湖广总督的地位，加上俩人挽救大清帝国危局“中兴名臣”的显赫身份，他们解决问题的方法居然和老百姓一样，也是找关系、通门路、托人去“打点”，按现在的话说，就是“跑部钱进”。
　　
　　李鸿章托的人是王文韶，王当时是湖北的一个道台，以前在户部任过主事一职（相当于处长），有部里的人脉。王让人去找书吏，探探他们的口风，反馈回来的消息说，书吏的胃口很大，要求给一厘三毫的回扣。所谓“厘”，就是报销一百两给一两。一厘三毫，就是报销一百两给一两三钱。当时湘军、淮军要报销的军费是3000多万两银子，按一厘三毫算“部费”需要40万两。（同治七年九月二十三日李鸿章给曾国藩的信）这是一笔巨大的财富，相当于现下人民币1亿多。
　　
　　曾国藩托的人是李宗羲，李当时是江宁（南京）布政使，相当于江苏省长。李自己与户部的人不熟，他是托了一个叫许缘仲的人出面和户部书吏接洽的，讨价还价的结果是给8万两，已经算是给了很大的优惠政策。（同治七年十一月二十七日给儿子曾纪泽的信）
　　
　　曾国藩、李鸿章身份不可谓不显要，权力不可谓不大。但是，面对财政部机关办事人员，他们仍然无可奈何，还要托关系、走后门，这是什么道理？
　　
　　政府机关办事都有一套程序。按照大清帝国的财务制度，报销的程序一般是这样的：一、花钱的部门先对要求报销的事项进行统计，填写清册，送交户部，这叫“投文”；二、户部接到报销清册后要对各项花费是否符合规定进行审查，看有没有“以少作多、以贱作贵、数目不符、核估不实”等等“虚开浮估”的情况，这个过程类似于审计；三、户部如果发现报销清册中有不合规定的情况，就要求申报部门重新核实，这叫“批驳”；四、等一切报销项目都符合规定了，户部题写希望准予报销的奏折，交最高领导——皇上审批，如果皇上签字同意，那就完事大吉了，户部给申报部门一个批文，整个报销流程就结束了。
　　
　　从整个流程来看，清代的财务制度和现在是一样的，程序也是合理的。在程序中，第一道和第四道程序是基本手续，属于形式，而第二道程序和第三道程序则含有审计、监督的意味，户部的权力正是在这两道程序中体现出来。
　　
　　从报销流程可以看出，报销是否顺利，关键是户部的审计，即申报材料是否有不合规定之处，如果有不符规定之处，户部可以实施“批驳”即否决权——如果它说你的报销项目不符规定，说你有造假账的嫌疑，那你的报销就不能通过。户部这么说完全是工作职责，它有严肃财务制度的理由，而且理由非常正当。但是，这却是申报部门所不愿看到的。为了顺利报销，避免被批被驳，申报部门就得有一笔专门的活动经费，这笔经费在历史上就叫“部费”。
　　
　　清代的“部费”主要是落入中央机关办事人员——吏、户、礼、兵、刑、工等各部书吏的腰包。“部费”之所以主要落入各部书吏的腰包，有一些特殊的历史原因。
　　
　　我们知道，财务是一件琐碎而复杂的工作，用康熙年间的名臣靳辅的话说，是“数目繁琐，头绪牵杂，非精于核算、洞悉款项、熟知卷案者，万难得其要领”。因此，要对送审的报销账目进行审计需要专业的知识和技能，而且为了严肃财务制度，避免在报销中弄虚作假，审计过程要很认真细致，需“按照则例，逐款详核，凡动用银、米，核与则例相符者，必查对底案，始准报销，以归核实”（乾隆五十四年闰五月二十一日福康安奏折），这又显得不仅要有财务制度——“则例”的知识，而且审核过程很耗心力。在明清时代，这项工作本来是户部官员的职责，但实际上都是交给被称为“部吏”的户部书吏去做的。
　　
　　按照大清帝国的制度设计，书吏只是一些普通办事人员，他们的工作是抄抄写写，类似于办公室里最底层的文员，他们的上面有许多主管官员——被称为“司官”的主事（处长）、员外郎（副司长）、郎中（司长），被称为“堂官”的侍郎（副部长）、尚书（正部长）管着他们。问题是，那些处长、司长、部长很少懂财务方面的专业知识，更不愿把时间、精力花在那些枯燥乏味的账目上，所以他们就把审计的职责推给了书吏，通常就是在书吏把审计报告送上来的时候签签字，对于具体内容并不去核实。这样，审计和批驳的权力实际上转移到了书吏手上：书吏说行，他们就在同意报销的审核报告上签字；书吏说不行，他们就在批驳的意见单上签字。
　　
　　清代中央机关书吏在正式制度中地位很低，正式编制很少（户部主管全国财政，书吏的正式编制只有200多个），有些没有正式编制，按规定五年一聘，不能连任，他们不仅常常连正式的工资都没有，甚至连一点伙食费（饭银）都未必能够如数领到手。这一切，给了书吏们一个很大的动力，就是对要求报销的账目不去凭公审计，而是看你送不送钱：给了钱（部费），即使不符规定，账目漏洞百出，他们可以睁一只眼闭一只眼让你通过；如果不给钱，即使完全符合规定，账目天衣无缝，他们也可以找个理由打回去，让你核查清楚了再来报。对此，雍正皇帝总结说：“若无部费，虽册档分明，也以本内数字互异，或钱数几两不符，往来驳诘”，“而一有部费，即使糜费钱粮百万，也可准予奏销”，当然有时为了避免上级的怀疑，也要搞搞假批驳，“仅将无关紧要之处驳回，以存驳诘之名，掩饰耳目”，这样经过了批驳，上级觉得已经没有问题，“下次覆报时，即予议准”就显得顺理成章了。（雍正元年正月十四日上谕）
　　
　　
　　户部书吏因为有了这种权力，导致不交“部费”就报销不了，几乎想报销的人都会遇到这种麻烦，曾国藩、李鸿章报销军费遇到的就是这个问题。书吏的这种权力，应该如何认识呢？书吏的这种权力，实际上是在办事程序中的合法裁决权，即在办事过程中援引有关规定（“例”），对办事结果施加不利或有利的影响，左右办事进程。对此，清代的人有一个总结，叫做“吏、例、利”——意思就是吏援例以求利。而决定援引什么样的“例”，取决于你给他多少“利”——“部费”。晚清学者冯桂芬总结说：“夫所谓可不可者，部费到不到也。”就是说，他让你通过（“可”）还是不让你通过（“不可”），就看你给不给“部费”。你给了“部费”，他可以去找让你通过的“例”；你不给“部费”，他就去找不让你通过的“例”。这样，明清时代社会上就出现了一个说法——“未去朝天子，先来谒书手”。这话的意思是说，到北京去办事，比如奏销钱粮，去见皇上（天子）之前，先要去见户部的办事人员（书手）。只有先摆平了他们，让他们对你的奏销账簿放一马，那样才会顺利。否则皇上不可能看你的账簿，户部的长官——部长、司长、处长们也没有时间审核你的账簿，你什么时候能够把事情办完就很难说了。
　　
　　由于公务运作过程中必须赋予办事人员一定的合法裁决的权力，所以对其监督、纠正的成本很高。清代地方官员对到中央机关办事需交“部费”很有意见，经常打报告反映，皇帝屡屡下旨严禁，但始终解决不了这一问题。
　　
　　曾国藩对给“部费”很不满意。于是，他向同治皇帝递交了一份报告，请求军费报销免于审计。同治皇帝出于对他们平定太平天国起义、剿灭捻军的卓越功勋，同意了他们的要求，曾国藩对此感激涕零，在给儿子曾纪泽的信中说他对此“感激次骨，较之得高爵穹官，其感百倍过之”。
　　
　　曾国藩申请军费报销免于审计并得到批准只是一个特例。即便如此，曾国藩同时也表示，以前已经和户部书吏说好要给的8万两银子“部费”还是照给，但书吏们不能再多要了。而在绝大多数的情况下，为了严肃财务纪律，避免在报销中弄虚作假，审计是绝对不能少的。与此同时，“部费”也是绝对不能少的，地方官员在报销时都得特别准备“部费”，搞账外之账，由此形成一种正式财政制度之外的非正式财政制度（笔者为之取了个名字，叫做“亚财政”，详见《亚财政》一书），成为历史上一种屡禁不止的腐败现象。